La ONG FORES – Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia-y la Universidad Di Tella realizan tres veces al año una medición que incluye preguntas acerca de la percepción que tienen los ciudadanos sobre el funcionamiento de la Justicia en cuanto a su independencia, eficiencia y honestidad. Los resultados son alarmantes: según la última encuesta, solo el 29,9% de la población confía en la Justicia.
A partir de estos datos cabe preguntarnos: ¿qué estamos haciendo mal desde el Poder Judicial para que los ciudadanos sientan esta desconfianza?
Este artículo intentará algunas respuestas a partir de perspectivas poco tradicionales para quienes somos funcionarios del Poder Judicial.
La Justicia como parte de la gestión pública
Desde la Justicia estamos acostumbrados a la auto referencialidad; es decir: tendemos a buscar las respuestas a nuestros problemas mirando hacia el interior del sistema judicial y descuidamos las perspectivas de otros sectores de la sociedad. La apertura hacia otros puntos de vista puede sernos útil para encontrar rumbos novedosos y más eficientes que los que tradicionalmente adoptamos.
Una perspectiva que puede servirnos de guía es la que nos acercan los estudiosos de la gestión pública. En este sentido, quisiera centrarme en las ideas de uno de ellos en particular: Carlos Matus, economista chileno egresado de Harvard, ex Ministro de Economía durante la presidencia de Salvador Allende y experto en gestión pública.
Matus murió hace más de doce años; sus ideas, plasmadas en sus libros y entrevistas –a las que se puede acceder a través de Internet- mantienen sin embargo la misma actualidad que cuando fueron pensadas.
De sus múltiples observaciones, quiero destacar tres críticas a la política latinoamericana que, según creo, pueden aplicarse a los diversos ámbitos de la gestión pública, entre los que incluyo a la Justicia:
1) La política está más preocupada por solucionar problemas propios de la política y descuida los problemas y necesidades que tiene el ciudadano.
2) Los estados latinoamericanos tienen como base un conjunto de ideas atrasadas, que no tienen en cuenta los avances de las ciencias y técnicas especializadas en gestión gubernamental.
3) Los políticos -incluidos los organismos de gestión pública- no dan cuenta de su desempeño a los ciudadanos.
Solucionar estos tres problemas resulta fundamental para pensar en un Estado moderno, que pueda responder a las demandas de las sociedades del siglo XXI. Veamos cómo podemos plantearlas desde un servicio público como es la Justicia.
Una perspectiva centrada en el usuario
Tomando el primer punto señalado por Matus, una cuestión central pasa por recordar que la Justicia es un servicio público, y como tal debe responder a las necesidades de los ciudadanos.
En ese sentido, las estructuras y los procedimientos deben estar adaptados al estilo de vida que llevan los miembros de la sociedad actual. No obstante, la justicia argentina mantiene el mismo sistema y organización de hace más de un siglo.
Ante la creciente incapacidad del Poder Judicial de satisfacer a los ciudadanos, se han intentado respuestas ineficientes, como el aumento de juzgados y de personal, mientras el sistema de administración de justicia permaneció intacto: no se han modificado las estructuras de las oficinas judiciales ni la manera de trabajar. Quien haya visto la película “El Secreto de sus Ojos” lo puede constatar fácilmente: para recrear la Justicia de hace más de 30 años, a los realizadores les alcanzó con reemplazar las máquinas de escribir por computadoras.
Para ver cómo la sociedad va por un lado y la Justicia por otro distinto, basta con dar un ejemplo: en una sociedad de la información en la que abunda el uso de la tecnología digital, de Internet, de los correos electrónicos, de los celulares, la Justicia sigue utilizando expedientes en papel cosidos a mano. A su vez, se pierden cientos de horas en el traslado de expedientes y demás notificaciones, vistas y comunicaciones que podrían realizarse en segundos.
Esas horas significan mayor tiempo de espera para el ciudadano. Esos recursos malgastados significan menores recursos para otras necesidades más urgentes. En la ciudad hemos realizado algunos avances para mejorar esta situación, pero el camino a seguir todavía es largo.
Ejemplos como el anterior hay muchos. Si queremos una mejora en la gestión pública, por lo tanto, debemos partir de un rediseño de las antiguas estructuras judiciales para que estos puedan responder a las necesidades de los ciudadanos. Sin embargo, para que el rediseño sea eficiente también debemos adoptar una perspectiva diferente a la de la política tradicional. Lo que nos lleva nuestro segundo punto.
La planificación desde el punto de vista de las políticas públicas
Tal como dijo Matus, los Estados latinoamericanos siguen ignorando los avances realizados en el estudio de la ciencia y técnica de la gestión gubernamental. Los Estados se gobiernan de la misma manera que hace cientos de años: no hay grandes variaciones en las herramientas y técnicas de trabajo utilizadas. Con la administración de justicia sucede algo similar; las actividades y prácticas de los tribunales no han cambiado demasiado en los últimos 150 años.
Pero me interesa centrar este breve análisis en solo dos puntos, que tienen que ver con el proceso de diseño e implementación de las políticas públicas y con los recursos humanos encargados de llevar adelante la gestión pública.
En primer lugar, el enfoque tradicional, que es el que prevalece en nuestros sistemas, supone la separación entre la política y la administración: mientras que la primera es la encargada de diseñar y elaborar las estrategias, la segunda se encarga solo de ejecutarlas.
La realidad, no obstante, es mucho más compleja: cuando se pasa del diseño a la implementación surgen acciones que obstaculizan y modifican la política original. Entre las cuestiones que pueden generar estos cambios se encuentran las restricciones presupuestarias, la falta de capacitación de las personas para realizar las nuevas tareas, las culturas de trabajo, los factores estructurales, etc.
Este modo de actuar tiene su correlato en la Justicia de nuestro país. Los problemas se han intentado solucionar mediante la creación de nuevas normas, esperando que los individuos y los procesos se ajustaran mecánicamente a las palabras escritas. De más está decir que esos intentos fueron infructuosos.
Los estudios de las políticas públicas (o policy making), a partir del estudio de los procesos de elaboración de las políticas, proponen una alternativa superadora de la falsa dicotomía entre el diseño y la implementación. Estas técnicas proponen la incorporación de los actores burocráticos en el diseño de las políticas y el acompañamiento de los planificadores políticos del proceso de implementación. Es decir que, por un lado, el diseño de las políticas toma en cuenta los posibles problemas de implementación que los actores burocráticos señalan, y, por el otro, los planificadores se encargan de que la ejecución se mantenga dentro de los lineamientos originales. Desde nuestra perspectiva, esto significaría que tanto el diseño como la ejecución se orientarían hacia el mejoramiento del servicio para los ciudadanos.
El segundo punto que quisiera remarcar tiene que ver con la gestión de los recursos humanos. Desde la perspectiva de los estudios de la gestión pública, los organigramas de los Estados modernos deberían estar pensados minuciosamente, generando un diseño organizacional en el que cada puesto esté ocupado por las personas mejor calificadas para realizar esa tarea. Por ejemplo, así como las áreas de informática se deberían ocupar mayormente con ingenieros en sistemas y las de presupuesto con contadores, los cuadros principales de los órganos administrativos deberían estar ocupados por expertos en gestión pública, egresados de las Escuelas de Gobierno.
Nuevamente, si pensamos en la Justicia podemos constatar fácilmente que la mayoría de los puestos de trabajo están ocupados por abogados, sin importar demasiado si son los más capacitados para realizar las tareas que les corresponden. Así, vemos que abogados se tienen que ocupar de cuestiones para las que no tuvieron formación universitaria. Desde la perspectiva que asumimos, esto significa menor eficiencia, mayor gasto de recursos y mayor tiempo de respuesta, lo que redunda en un peor servicio para el ciudadano.
Retomando los puntos antes revisados, llegamos a una visión de la gestión pública diferente de la tradicional, que propone el rediseño de los sistemas con el objetivo claro de proveer mejores servicios a los ciudadanos y que, para llevarlo a cabo de manera eficiente, tiene en cuenta los procesos de elaboración de las políticas públicas. Pero frenar en este punto supondría un voto de confianza ciega en quienes participan del proceso. Como todos saben, los seres humanos nos equivocamos con frecuencia. En la gestión pública, la única manera identificar los errores es realizando mediciones de los resultados.
El uso de indicadores de gestión
Incluso suponiendo la buena voluntad de los actores estatales para proveer un mejor servicio a la ciudadanía, es posible que los intentos fracasen por diversos motivos. ¿Cómo podemos saber, entonces, si efectivamente el servicio brindado ha mejorado? ¿Cómo saber, de lo contrario, cuáles fueron los errores y cuáles sus causas? La única manera de hacerlo es produciendo información confiable y midiendo los resultados.
Pensemos en la Justicia de nuestro país: ¿cuánto información tenemos acerca de sus procedimientos? Lo único que sabemos, en general, es cuánto se gasta. Contamos con el número de un presupuesto del que no conocemos mucho más: ¿en qué y en quiénes se gastan esos recursos? ¿En qué períodos de tiempo? Y fundamentalmente: ¿por qué se gastan esos recursos, qué rendimientos se esperan de ellos?
Nuevamente remarco: de esta manera es imposible, tanto para los funcionarios públicos como para los ciudadanos, evaluar la eficacia de las respuestas planteadas a los problemas y la identificación de los errores. Por lo tanto, un requerimiento fundamental de la gestión pública orientada a los ciudadanos es la medición de los resultados.
Comencemos por el principio: antes de establecer la medición, hay que tener en claro cuáles son las metas o resultados esperados. Desde la perspectiva asumida en este artículo, las metas deberían ser pensadas en función de las necesidades de los ciudadanos.
A partir de los resultados esperados, se deben establecer indicadores de gestión. Los indicadores son información precisa y confiable acerca de un aspecto de la realidad que queremos observar. Algunos ejemplos de indicadores para la Justicia son la tasa de celebración de audiencias o la rapidez en la producción de pruebas. Otro buen ejemplo, utilizado en el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro para medir la percepción de los ciudadanos, es la realización de encuestas de satisfacción a los usuarios de la Justicia.
Los indicadores tienen dos objetivos: por un lado, nos señalan en qué dirección debemos continuar con la gestión. Cuando los indicadores se ajustan a las metas establecidas, el camino es continuar con los procedimientos establecidos. Por lo contrario, cuando los indicadores están por debajo de los resultados planeados, el camino consiste en evaluar los errores y modificarlos.
En segundo lugar, los indicadores proveen información a los ciudadanos acerca la gestión de sus representantes y del Estado. En una democracia, es fundamental que los sistemas político y público rindan cuentas de su funcionamiento a los ciudadanos. La información pública es un aspecto indispensable para aumentar la legitimidad de las instituciones. En ese sentido, es razonable que la falta de datos acerca de los procedimientos de la Justicia produzca la desconfianza de los ciudadanos.
Afortunadamente, en la Justicia de la Ciudad tenemos un buen ejemplo del uso de indicadores para medir la gestión, que es el Ministerio Público Fiscal.
Conclusiones
La alta tasa de desconfianza en la Justicia nos obliga a repensar nuestro modo de funcionamiento. Año a año, se aplican las mismas respuestas y las soluciones no llegan. Evidentemente, los procedimientos del Poder Judicial y las demandas de los ciudadanos transitan por caminos diferentes. La situación nos conduce a evaluar nuevos rumbos.
La perspectiva descripta en este artículo es uno de los posibles caminos que la Justicia puede seguir. La adopción de las posturas planteadas por los expertos en gestión pública nos pueden dotar de herramientas diferentes de las tradicionales, más eficientes y más acomodadas a los tiempos que corren.
Sin embargo, este es un debate pendiente. Ni siquiera en la Ciudad de Buenos Aires, donde el Poder Judicial es joven, se han realizado planteos para modificar algunos procedimientos visiblemente obsoletos. Nunca es tarde para hacerlo. La voluntad política de los actores será la variable fundamental que determine si es hora de realizar cambios que devuelvan a la Justicia la legitimidad que merece.
